解读明确义务 落实责任 全面构建消防安全责任体系——也谈《消防安全制实施办法

  原标题：解读明确义务 落实责任 全面构建消防安全责任体系——也谈《消防安全责任制实施办法》

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  近日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》，首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体的规定，进一步明确从政府到社会单位的职责和义务，为推动全社会共同做好消防安全工作提供制度基础。受《中国消防》杂质社邀请，本公众平台主编李福秋律师结合自己对消防法律的研究和多年来的工作实践，谈谈《办法》出台的重要意义及作用，供读者参考。

  本文刊载于《中国消防》2017年第24期，感谢《中国消防》编辑部的支持！

  近日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》，首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体的规定，进一步明确从政府到社会单位的职责和义务，为推动全社会共同做好消防安全工作提供制度基础。受《中国消防》杂质社邀请，本公众平台主编李福秋律师结合自己对消防法律的研究和多年来的工作实践，谈谈《办法》出台的重要意义及作用，供读者参考。

  本文刊载于《中国消防》2017年第24期，感谢《中国消防》编辑部的支持！

  近日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》（以下简称《办法》），这是继《关于逐步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号）和《关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）后，国务院专门下发的有关“消防安全责任制”的规范性文件。《办法》首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体的规定，分别从各级政府、政府部门及社会单位三个层次明确了各自的消防安全责任，并设立专章就“责任落实”进行具体规定。《办法》的出台将进一步明确从政府到社会单位的职责和义务，为推动全社会共同做好消防安全工作提供制度基础。结合自己对消防法律的研究和多年来的工作实践，笔者将借此文，谈谈《办法》出台的重要意义及作用，供读者参考。

  消防工作具有广泛的社会性，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）规定，各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济与社会持续健康发展计划，保障消防工作与经济社会持续健康发展相适应。拥有消防安全环境也是全社会共同追求的目标，但是随着经济社会的发展，安全生产事故、火灾事故同样会结伴而发生，这是一个客观规律综合作用的结果。怎么样才能解决社会经济发展与安全事故的矛盾是对政府执政能力考验，既要保证经济发展，也要保障社会的公共安全。此次出台的《办法》不同于以往国务院规范性文件的显著特点是：首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体规定，特别是对各级政府、政府部门的职责作出明确、具体且具有可操作性的规定。在开篇第一条即明确“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，表明政府治理消防安全隐患维护消防安全环境的决心，并且明显不同于以往对政府自身多是宏观性规定的特点，在《办法》第二章用6个条文共计2088字详细规定了地方各级人民政府消防工作职责。《办法》明确规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，政府主要负责人为第一责任人，分管负责人为主要责任人；在第三章中明确政府工作部门应当按照谁主管、谁负责的原则，在各自职责范围内履行消防工作职责，明确规定13个具有行政审批职能的部门 “对审批事项中涉及消防安全的法定条件要依法严格审批”和17个具有行政管理或公共服务职能的部门应当结合本部门职责为消防工作提供支持和保障。《办法》充足表现出行政机关权力和义务的对等性，是构建责任政府的体现。在依法治国，建设社会主义法治国家的理念下，“责任政府”是指具有责任能力的政府在行使社会管理职能过程中，积极主动地就自身行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。《办法》强调了各级政府在消防工作中的职责，并在“责任落实”一章中对政府及政府部门的不当履职行为明确考核处理方法。

  汉语中，对“责任”的理解通常有两个意义：一是指社会道德上，个体份内应做的事，如职责、尽责任、岗位责任等：二是指没做好自己工作，而应承担的不利后果或强制性义务。而在法律语境下，也同样包括两种含义：一是主体的职责、义务；二是因违反法律的规定而应承担的不利后果。因此，对于“消防安全责任”而言，也同样存在前述两种含义。《办法》也分别从各自主体的职责、义务和违反规定应当承担的法律责任进行明确。

  我国目前的消防法律体系最重要的包含消防法、公安部规章、地方法规、政府规章，也包括像《办法》这类国务院规范性文件，虽然严格按照《立法法》的规定，《办法》并不属于法律规范，但是按照我国国情和消防法律实践，国务院的规范性的文件对执法和地方立法具有很强的指导作用。通常，在国务院规范性文件制定后，文件中很多新的规定会在有关规定法律法规修订过程被采纳。因此从某一种意义上来说，《办法》的制定出台对健全完善我国消防法律体系具有重大意义。大多数表现在以下几方面。

  一是相较于《消防法》，《办法》对各级政府及工作部门的职责规定明确具体，某些特定的程度解决了我国立法中的行政机关权力义务不对等问题。在我国的现行立法例中，特别是行政法中，由于篇幅限制等原因，多是强调行政相对人的义务，而对行政机关一般是宏观的概括式规定较多。《消防法》也不例外，在《总则》一章中对政府及其工作部门的职责进行概括式规定。《办法》总共6章36条，其中有一半以上是对各级政府及工作部门的消防工作职责进行规定，能够说是对《消防法》中的政府、部门职责的细化和补充，加强完善了行政机关的消防工作的法定职责。

  二是对社会单位重新界定分类，进一步强调其主体责任。办法第四条明确“机关、团体、企业、事业等单位是消防安全的责任主体，法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所消防安全责任人，对本单位、本场所消防安全全面负责”，相较于《消防法》第十六条的规定，更突出单位的主体责任。根据火灾危险性不同，《办法》在第十五、十六、十七三个条文中依次明确了社会单位不同的主体责任，除了一般的“机关、团体、企业、事业等单位”和“消防安全重点”外，第十七条明确了“火灾高危单位”的概念，即“易引起群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等”。在国务院办公厅《关于加强和改进消防工作的意见》中首次规定了“火灾高危单位”后，要求各省级人民政府要制定火灾高危单位的消防安全管理规定，明确界定范围、标准和监督管理措施，各省落实情况不一，此次《办法》在全国层面首次明确了其6项消防管理职责。

  三是有关社会单位的消防安全管理职责有所增加。对于一般的单位，《办法》第十五条相较于《消防法》第十六条的规定有所变化。明确了安全责任制的内容和落实方法，增加了单位消防力量“微型消防站”的建设和训练演练，明确了消防控制室的管理要求等。对于消防安全重点单位而言，《办法》第十六条对比《消防法》第十七条发生较大变化。从规定的内容上看，多了两项内容，分别是“（五）根据自身的需求建立微型消防站，热情参加消防安全区域联防联控，提高自防自救能力”和“（六）积极应用消防远程监控、电气火灾监测、物联网技术等技防物防措施”。增加一项“（三）安装、使用电器产品、燃气用具和敷设电气线路、管线一定要符合相关标准和用电、用气安全管理规定，并定期维护保养、检测”。其中，增加的第（三）项内容在《消防法》第二十七条有所规定，但并不一致，增加了定期维护保养、检测的义务，作者觉得这一规定十分必要，实践中电气线路和燃气管路火灾发生率极高，有必要对此予以明确。

  成文法的固有缺点是具有滞后性，特别是在我们国家社会经济快速地发展的大背景下，不断出现很多新问题是现行法无法调整和解决的，而法律的修订又有严格的程序性，因此法律的制定修订与社会的发展变化不完全相适用，具有一定的滞后性。怎么样才能解决这一矛盾，较为成熟的做法是根据客观形势的发展变化合理的对法律进行解释，这也是法律解释论所一直倡导的。法律解释不是任意的，是拥有周密严谨的理论体系的。实践中，作为行政决策部门可以制定出台规范性文件指导行政执法实践，从而有很大成效避免各地在解释、执行法律上的偏差。此次出台的《办法》还有不少新规定可以让我们注意。

  一是明确政府对报请挂牌督办的重大火灾隐患和停产停业整改报告的审查期限。《消防法》第五十五条仅规定了公安消防机构发现重大火灾隐患的报告政府义务及规定政府接到报告后应当及时核实情况。《办法》明确规定各级政府对报请挂牌督办的重大火灾隐患和停产停业整改报告，在7个工作日内作出同意或不同意的决定，并组织有关部门督促隐患单位采取一定的措施予以整改。

  二是鼓励采用社会化方式推进消防工作。为改进小场所的消防安全状况，《办法》规定“在社会福利机构、幼儿园、托儿所、居民家庭、小旅馆、群租房以及住宿与生产、储存、经营合用的场所推广安装简易喷淋装置、独立式感烟火灾探测报警器”；对火灾高危单位的管理中，明确“鼓励消防安全管理人取得注册消防工程师执业资格，消防安全责任人和特有工种人员须经消防安全培训；自动消防设施操作人员应取得建（构）筑物消防员资格证书”，这种政策导向可以很好引导社会力量不断加入到消防安全管理工作群体，提高社会的整体消防管理水平。

  三是加强对亡人或社会影响大火灾事故调查处理。火灾事故慢慢的变成了社会关注的焦点之一，怎么样处理火灾事故直接影响到火灾当事人的权益保护。实务中很多信访案件是由火灾事故引起的，火灾事故的调查处理是查明火灾事实的基础，也是火灾当事人维护其权益的前提。《办法》对火灾事故调查主体重新规定，与《生产安全事故报告和调查处理条例》规定相一致，发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故、较大火灾事故、重大火灾事故、特别重大火灾事故分别由事故发生地县级人民政府、设区的市级人民政府、省级人民政府、国务院或国务院授权有关部门负责组织调查处理。

  《办法》还有很多特点，不在此文中一一列明。《办法》侧重从行政管理角度强调各级政府、政府部门及社会单位的责任。从“责任”的第二种含义，即“因违反规定而应承担的不利后果”来分析，责任可大致分为行政责任、法律责任等，而法律责任又可分为刑事责任、行政违法责任及民事责任等。从“责任落实”一章看，《办法》着重强调行政责任、行政违法责任及刑事责任。然而，从整个法律调整体系来看，民事法律责任同样具有对民事主体的制裁性，一样能规制民事主体的行为。未来的消防安全责任体系可优先考虑从目前的“纵向”管理体系逐步拓展为，“纵向”管理体系与“横向”监督管理体系相结合的管理监督管理体系模式。所谓“横向”监督管理体系，是指对社会生活中最广泛的主体，通过法律规范的规制和指引，使其彼此间相互制约、监督，从而使每个主体自我谨慎合理的履行义务。具体说，能够准确的通过火灾发生的特点，从法律上设计火灾事故责任的归责原则，引导广大的民事主体积极维护自身权益，使由于自身义务没有履行好而发生火灾责任主体承担相应的责任。也可优先考虑推行火灾公众责任保险，利用保险公司等专业机构监督被保险人履行消防义务等。